Судебные решения, арбитраж
Составление смет в строительстве
АРБИТРАЖНЫЙ СУД Г. МОСКВЫ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 6 августа 2007 г. по делу N А40-13356/07-96-65
Резолютивная часть решения объявлена 30 июля 2007 г.
Полный текст решения изготовлен 06 августа 2007 г.
Арбитражный суд города Москвы в составе:
председательствующего - судьи С.В.В.,
при секретаре - помощнике судьи Л.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово"
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области
3-е лица ЗАО "Международный аэропорт Домодедово", ОАО "Центрдорстрой", Министерство транспорта РФ, Федеральное агентство воздушного транспорта,
о признании незаконным предписания от 13.03.07 г.,
в заседании приняли участие: от заявителя - С.Л.С. (приказ от 14.02.97 г. N 51/к, пасп. 46 02 702997, выдан 24.04.02 г.), Ф. (дов. от 27.03.07 г. N 01/13-149, пасп. 46 03 743946, выдан 20.12.02 г.), П. (дов. от 27.03.07 г. N 01/13-150, пасп. 45 06 874501, выдан 25.09.03 г.), от ответчика - З. (дов. N 56 от 21.12.06 г., удост. N 0003947, выдано 20.12.06 г.), С.В.В. (дов. N 7 от 21.05.07 г., удост. N 0004133 от 09.01.07 г.), Ч. (дов. N 10 от 09.07.07 г., удост. N 0003457, выдано 02.07.07 г.), М.Р. (дов. N 6 от 24.04.07 г., удост. N 0004043, выдано 09.01.07 г.), от ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" - Е. (дов. от 18.10.06 г., пасп. 45 07 690724, выдан 14.09.04 г.), от ОАО "Центрдорстрой" - К.Н. (дов. N 01/160 от 26.04.07 г., пасп. 45 06 377654, выдан 24.11.03 г.), от Федерального агентства воздушного транспорта - Ж. (дов. от 12.04.07 г. N ВЕ1.13-831, пасп. 45 02 517566, выдан 14.02.02 г.)
установил:
в феврале - марте 2007 г. Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области (Росфиннадзором) проведена проверка эффективности расходования ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" (ФГУП "ААД") средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год.
По результатам проверки Росфиннадзор пришел к выводу о неправомерности расходования ФГУП ААД средств федерального бюджета, выделенных на реконструкцию взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянки самолетов в аэропорту Домодедово. По мнению ответчика нарушение заявителем законодательства РФ выразились в следующем.
По государственному контракту N 19/2003 от 26.09.2003 г., заключенному между ФГУП ААД и ОАО "Центродорстрой" по согласованию с Министерством транспорта РФ, для оплаты выполненных подрядчиком работ должна быть применена локальная смета и расчетные индексы пересчета стоимости СМР для Московской области (ТЕР-2001), а не стоимость работ, установленная государственным контрактом N 19/2003 от 26.09.2003 г., заключенным на основании проведенного конкурса.
При расчете стоимости услуг по строительному контролю осуществления строительства в соответствии с государственным контрактом N 34/2006 от 01 сентября 2006 года между ФГУП ААД и ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" при оплате услуг необходимо было руководствоваться п. 7.2. Постановления Госстроя СССР N 16 от 02.02.1988 года в части снижения стоимости услуг технадзора на 30%, а не установленной в соответствии с государственным контрактом N 34/2006 от 01 сентября 2006 года и проектно-сметной документацией стоимостью выполненных работ.
13 марта 2007 года в адрес заявителя направлено предписание N 48-01-23/44 об устранении и предупреждении в дальнейшем нарушений законодательства РФ при расходовании средств федерального бюджета, возмещении в федеральный бюджет неправомерных расходов в сумме 10.614.900 рублей, а также привлечении к ответственности виновных лиц.
Полагая данное предписание незаконным заявитель ссылается на отсутствие со стороны ФГУП ААД нарушений законодательства и отсутствие оснований мер принуждения, поскольку Бюджетным кодексом РФ подобное основание применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства не предусмотрено.
Представитель ЗАО "Международный аэропорт Домодедово", поддерживая заявленные требования, в судебном заседании пояснил следующее.
ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" принимал участие в открытом конкурсе, проводимом ФГУП ААД на оказание услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора).
По результатам конкурса был заключен государственный контракт N 34/2006 от 01 сентября 2006 года между ФГУП ААД и ЗАО "МАД".
Государственный контракт полностью соответствует ст. 766 ГК РФ, в которой существенным условием помимо прочих определена стоимость выполняемых работ по государственному контракту.
П. 45 Постановления Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета" государственный заказчик обеспечивает финансирование строек и объектов на основании государственных контрактов (договоров).
Согласно пункту 3 Письма Министерства экономики РФ N ИМ-663/02-93 от 17.07.1995 года одним из основных видов цен государственных контрактов является цена, установленная по результатам проведения конкурсов и аукционов.
Перечисленные документы и заключенный контракт не содержат оснований (условий) для применения понижающего коэффициента в размере 30%. Ссылки ответчика в предписании на подзаконные нормативные акты не могут противоречить указанным выше нормам права.
Позиция ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО о необходимости уменьшения после заключения государственного контракта стоимости оказываемых услуг на 30%, незаконна и противоречит ст. 424 ГК РФ.
Представитель ОАО "Центродорстрой", также поддерживая позицию заявителя, привел следующие доводы.
Между ОАО "Центродорстрой" и ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" заключен государственный контракт N 19/2003 от 26.09.2003 г.
Согласно ч. 1 ст. 766 ГК РФ условие о стоимости подлежащих выполнению работ по госконтракту является существенным условием.
Поэтому одностороннее изменение существенных условий согласно ч. 1 ст. 432 ГК РФ приводит стороны к состоянию, когда соглашение по существенным условиям не считается достигнутым сторонами, а контракт не считается заключенным.
Статья же 767 ГК РФ предусматривает возможность изменения государственного контракта лишь по соглашению сторон, а в качестве обязанности - лишь в случае уменьшения соответствующего бюджета. Но в предписании от 13.03.07 г. вопрос об уменьшении бюджета не ставится.
Поэтому законных оснований для одностороннего изменения государственного контракта N 19/2003 от 26.09.03 г. не имеется.
Как следует из госконтракта N 19/2003 он вступил в силу 26.09.2003 г. и финансирование строительства производится в соответствии с графиком финансирования (п. 12.4. государственного контракта). А из графика финансирования видно, что он включает в себя объем финансирования на 2006 год в сумме 133,8 млн. руб. При этом из предписания от 13.03.07 г., оспариваемого заявителем, не следует, что этот объем финансирования нарушен ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово".
Согласно ст. 42 государственного контракта в число приложений к нему включено конкурсное предложение подрядчика с ведомостью объемов работ, а из ведомости видно, что она содержит наименование работ, объем работ и стоимость работ.
Согласно же пункту 14.1 госконтракта цены, устанавливаемые за выполнение работ, не должны отличаться от цен, указанных в конкурсной заявке подрядчика (ведомости объемов работ).
При этом в абзаце втором на первом листе предписания ничего не говорится о соответствии (или о несоответствии) цен по выполнению агротехмероприятий, по которым оплачены работы, ценам в конкурсной заявке (ведомости объемов работ).
Согласно же подпункту "б" пункта 13.1.2 государственного контракта, ст. ст. 766 (ч. 1), 763 (ч. 2) ГК РФ работы по агротехмероприятиям должны быть оплачены по ценам, установленным государственным контрактом (ведомостью объемов работ).
Поэтому у составителя предписания нет законных оснований утверждать о неправомерном расходовании средств, выделенных на реконструкцию ВПП-1, РД и МС в аэропорту Домодедово при оплате работ по агротехмероприятиям.
Из первого абзаца на первом листе предписания видно, что Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области проверка проведена по эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных на реконструкцию ВПП-1, РД и МС самолетов в аэропорту Домодедово.
Однако согласно п. 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора проверка эффективности и правомерности использования средств федерального бюджета проводится по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов РФ (абзац 2 п. 5.14.1).
Из предписания от 13.03.07 г. не усматривается, что проверка проводилась по обращению руководителей правоохранительных органов, ибо это была плановая проверка по поручению Росфиннадзора, что свидетельствует о превышении полномочий Территориальным управлением при проведении проверки.
Вопрос же эффективности расходования средств федерального бюджета в рассматриваемом случае решен конкурсной комиссией при Государственной службе гражданской авиации Минтранса России, о чем свидетельствует уведомление председателя конкурсной комиссии от 12.05.03 N 17.1 - 355 ГА (приложение N 1 к госконтракту). Поэтому согласно ч. 2 ст. 211 АПК РФ предписание от 13.03.2007 г. является незаконным и подлежит отмене.
Представитель Федерального агентства воздушного транспорта в судебном заседании пояснил следующее.
Минтранс России (в лице Государственной службы гражданской авиации), как государственный заказчик по проекту "Реконструкция взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в аэропорту "Домодедово", возложил часть своих функций по организации и финансированию реконструкции на заказчика-застройщика ГУП "Администрация аэропорта Домодедово" в соответствии с договором от 1 сентября 2003 года N 135.
Конкурс по размещению заказа на выполнение работ по указанному проекту был проведен в апреле 2003 года (уведомление Государственной службы гражданской авиации Минтранса России N 17.1-355ГА от 12 мая 2003 года). По результатам конкурса заключен государственный контракт N 19/2003 от 26 сентября 2003 года между ГУП "Администрация аэропорта Домодедово" и ОАО "Центродорстрой".
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство транспорта Российской Федерации, включая Государственную службу гражданской авиации, было упразднено и образовано Министерство транспорта и связи Российской Федерации, а также Федеральное агентство воздушного транспорта.
Учитывая вышеизложенное, а также, что Росавиация не участвовала в заключении договора от 1 сентября 2003 года N 135 и не согласовывала госконтракт N 19/2003, дать обоснованные пояснения по вопросу значительного превышения единичных расценок за агротехмероприятия РД и МС, указанных в приложении N 2 к госконтракту N 19/2003, над ценой за единицу работ в соответствии с локальной сметой N 02-05-01/1-2 и сводным сметным расчетом, не представляется возможным.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.02.2006 г. N 140-р, в 2006 г. Росавиация, стала государственным заказчиком в части Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России", в силу которой, а также в соответствии с договором от 26.02.2006 г. N Д-01-02/6 (с дополнениями), на ФГУП "ААД" возложены функции заказчика-застройщика по объекту "Реконструкция ВПП-1, РД и МС самолетов в аэропорту "Домодедово".
В дальнейшем, Росавиацией были доведены на лицевой счет ФГУП "ААД" лимиты бюджетных обязательства в соответствии с объемом финансирования, предусмотренным договором от 26.02.2006 г. N Д-01-02/6 (с дополнениями) и распоряжением Правительства N 140-р.
В отношении позиции ТУ Росфиннадзора в Московской области: "в нарушение п. 7.2 Постановления Госстроя СССР от 02.02.1988 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000) в рамках выполнения обязательств по государственному контракту от 01.09.2006 N 34/2006 и дополнительным соглашениям к нему от 04.09.2006 N 1/06, от 07.09.2006 N 2/06 и от 20.12.2006 N 3/06, заключенным Предприятием с ЗАО "МАД", неправомерно израсходовано средств федерального бюджета на оплату услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) в сумме 3 586,8 тыс. рублей".
Росавиация, как государственный заказчик по проекту в 2006 году, в соответствии с пунктом 1.2.2 договора от 26 февраля 2006 года N Д-01-02/06 передала заказчику-застройщику ГУП "Администрация аэропорта Домодедово" функции по осуществлению строительного контроля, организации и проведению размещения заказа по выбору организации для оказания услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора), заключение государственного контракта с организацией - победителем размещения заказа.
Конкурс на определение исполнителя работ по осуществлению строительного контроля (технического надзора) и оказанию инжиниринговых услуг (научно-технического сопровождения) за строительством (реконструкцией) объекта "Реконструкция взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в аэропорту "Домодедово" для государственных нужд проведен 30 августа 2006 года (протокол N 2 заседания конкурсной комиссии от 30 августа 2006 года).
По результатам конкурса заключен государственный контракт N 34/2006 от 1 сентября 2006 года (далее - госконтракт N 34/2006) между ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" и ЗАО "Международный аэропорт Домодедово".
Средства на оплату услуг организации, определенной по конкурсу, по осуществлению строительного контроля на стройках и объектах, на которых производятся работы по реконструкции, предусматриваются в сводном сметном расчете строительства на весь период строительства (пункт 48 Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года N 714).
Согласно пункту 2 госконтракта N 34/2006 стоимость услуг исполнителя (ЗАО "Международный аэропорт Домодедово") определяется в размере 1,1% от сметной стоимости строительства (реконструкции) взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в аэропорту "Домодедово" с понижающим коэффициентом 0,99, полученным в результате снижения начальной цены конкурсного предложения исполнителем. Стоимость услуг исполнителя по контракту определена на основании протокола заявок N 2 от 30 августа 2006 года.
Сводный сметный расчет стоимости строительства по проекту, утвержденный распоряжением Росавиации от 22 февраля 2006 года N АЮ-41-р, включает главу 10 "Содержание дирекции (технического надзора) строящегося предприятия", в которой определены затраты на содержание технадзора в размере 1,1% от сметной стоимости строительства согласно Приказу Росстроя от 15 февраля 2005 года N 36.
Пункт 7.2 Постановления Госстроя СССР от 2 февраля 1988 года N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000), на который ссылается ТУ Росфиннадзора в Московской области, установил, что расходы на содержание группы технического надзора устанавливаются за счет средств, предусмотренных на эти цели в сводных сметных расчетах стоимости строительства, с уменьшением на 30 процентов лимита затрат, устанавливаемого на содержание заказчика-застройщика.
В соответствии с Письмом от 28 апреля 2007 года N 8009-АШ/08 Министерства регионального развития Российской Федерации, основные функции заказчика-застройщика, принципы взаимодействия с государственными с государственным заказчиками и порядок финансирования затрат на их содержания установлен Положением о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.05.2005 г. N 339, в связи с чем, Положение о заказчике-застройщике и техническом надзоре, утвержденное Постановлением Госстроя СССР от 02.02.1988 г. N 16, для регулирования указанных отношений, не применяется.
Не соглашаясь с доводами заявителя и третьих лиц, представители ответчика в судебном заседании пояснили следующее.
Обязательное к исполнению предписание Территориального управления Росфиннадзора в Московской области о принятии мер по устранению и предупреждению в дальнейшем нарушений законодательства Российской Федерации при расходовании средств федерального бюджета, возмещению в федеральный бюджет неправомерных расходов в сумме 10614,9 тыс. руб., а также привлечению к ответственности виновных лиц, направлено директору предприятия по результатам проверки расходования средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год, в ходе которой выявлены факты неправомерного расходования названным предприятием средств федерального бюджета, выделенных ему как заказчику-застройщику на реконструкцию взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в аэропорту Домодедово, в сумме 10614,9 тыс. рублей.
Предписание необоснованно трактуется истцом как "незаконное решение ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО об обязанности ФГУП ААД фактически в одностороннем порядке изменить условия государственного контракта...".
Кроме того, в заявлении истец также необоснованно указывает: "считаем позицию ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО о необходимости уменьшения после заключения государственного контракта стоимости оказываемых услуг на 30% незаконной. ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" будет также вправе на основании статей 309 и 310 Гражданского кодекса РФ в судебном порядке взыскать с ФГУП ААД предусмотренные государственным контрактом платежи при выполнении ФГУП ААД предписания ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО".
Вышеизложенное трактование предписания Территориального управления Росфиннадзора в Московской области не соответствует записям в тексте предписания.
В тексте предписания не содержится формулировок и требований, не соответствующих законодательству Российской Федерации, или затрагивающих интересы других юридических лиц.
Согласно бюджетному законодательству Российской Федерации, меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства применяются к участникам бюджетного процесса. В соответствии со ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ФГУП ААД, как получатель бюджетных средств, является участником бюджетного процесса.
Предписанием Территориального управления Росфиннадзора в Московской области, в соответствии с п. 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина России от 11.07.2005 N 89н, предложено руководителю проверенной организации (бюджетополучателю) принять меры по возмещению в федеральный бюджет сумм неправомерных расходов бюджетных средств.
Истец в исковом заявлении ошибочно указывает, что предписание возлагает на Предприятие обязанности по возврату в федеральный бюджет бюджетных средств, тем самым, искажая содержание предписания о возмещении федеральному бюджету неправомерных расходов (т.е. причиненного федеральному бюджету ущерба).
Во-вторых, имеются законные основания для направления предписания директору ФГУП ААД по результатам проверки использования средств федерального бюджета.
ФГУП ААД является заказчиком-застройщиком (объект - реконструкция аэропорта Домодедово) и получателем средств федерального бюджета (лицевой счет в Отделении по Домодедовскому району Управления Федерального казначейства по Московской области).
Как бюджетополучатель, ФГУП ААД обязано, в соответствии со статьями 163 и 250 Бюджетного кодекса Российской Федерации, эффективно, в соответствии с законодательством Российской Федерации, и по целевому назначению использовать бюджетные средства.
В частности, согласно ст. 250 Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятие денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета, осуществляется путем заключения получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) договоров (контрактов) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако проверкой выявлены факты неправомерного, незаконного расходования Предприятием бюджетных средств на оплату завышенной, в нарушение законодательства Российской Федерации, стоимости работ по агротехмероприятиям на 7028,1 тыс. руб. и услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) на сумму. 3586,8 тыс. рублей.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", средства, израсходованные незаконно, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение месяца после выявления указанных нарушений.
В-третьих, в доказательствах истца правомерности расходования им бюджетных средств не содержится ссылок на нормы законодательства РФ, которые явились бы основанием для внесения изменений в записи предписания и материалов проверки о допущенных нарушениях законодательства при расходовании средств федерального бюджета, а отдельные доводы ошибочны.
Истцом не принимается во внимание, что обязанность субъектов инвестиционной деятельности, в том числе ФГУП "Администрация аэропорта ДОМОДЕДОВО", осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также с утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), установлена ст. 7 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Договоры истца по вопросу расходования средств федерального бюджета на оплату работ по агротехмероприятиям (неправомерно израсходовано 7028,1 тыс. руб.) не учитывают следующих законодательных и нормативных документов.
Пунктом 6 ст. 52 Градостроительного кодекса установлено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию и т.п. в соответствии с проектной документацией. Согласно п. 2.2.2. Порядка определения стоимости строительства и свободных (договорных) цен на строительную продукцию в условиях развития рыночных отношений, введенного в действие Письмом Госстроя РФ от 29.12.1993 N 12-349, п. 3.23 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 05.03.2004 N 15/1 (МДС 81-35.2004) в состав проекта входит: сводный сметный расчет стоимости строительства, объектные и локальные сметные расчеты, объектные и локальные сметы.
Согласно обоснованиям инвестиций, дополнительным материалам обоснований инвестиций, а также утвержденным проекту, сводному сметному расчету, в состав проектной документации по реконструкции ВПП-1, РД, МС самолетов в аэропорту "ДОМОДЕДОВО" входит локальная смета N 02-05-01/1-2 по агротехмероприятиям, сметная стоимость указанных работ в уровне базисных цен определена по сборникам территориальных единичных расценок для Московской области ТЕР-2001, федеральных единичных расценок ФЕР-2001.
Распоряжениями Росавиации от 22.02.2006 N АЮ-41-р, от 25.05.2006 N АЮ-151-р, утвердившими сводный сметный расчет с изменениями, Росавиация (государственный заказчик) согласовал использование сборников территориальных единичных расценок для Московской области ТЕР-2001, федеральных единичных расценок ФЕР-2001 при определении сметной стоимости.
Применение в обязательном порядке сборников единичных расценок для составления сметной документации на строительство объектов, финансируемых за счет средств бюджетов всех уровней, установлено п. 1.1. Методических указаний - по разработке единичных расценок на строительные, монтажные, специальные строительные и ремонтно-строительные работы, утвержденных Постановлением Госстроя России от 26.04.1999 N 30 (МДС 81-20.2000). Сборники ЕР являются составной частью системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве, действующей на территории Российской Федерации.
Согласно пунктам 2.1.1. Порядка и 3.1. Методики сметная стоимость является основой для определения размера капитальных вложений, финансирования строительства, формирования договорных цен на строительную продукцию, расчетов за выполненные подрядные работы.
В соответствии с п. 3 распоряжения Минмособлстроя от 08.08.2003 N 40 "О переходе строительного комплекса Московской области на новую сметно-нормативную базу ценообразования в строительстве", п. 1.3. письма Министерства строительного комплекса Московской области от 14.08.2003 N 6-7/780 "О переходе на новую сметно-нормативную базу 2001 года строительного комплекса Московской области" с 01.09.2003 в Московской области разработка проектно-сметной и предпроектной документации, а также расчеты за выполненные строительно-монтажные, ремонтно-строительные работы и услуги на основе этой документации осуществляются в текущих ценах по Государственным элементным сметным нормам (ГЭСН-2001) с применением методов индексации базисной стоимости, установленной по федеральным и территориальным единичным расценкам (ФЕР-2001 и ТЕР-2001).
В нарушение п. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 7 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", Порядка определения стоимости строительства и свободных (договорных) цен на строительную продукцию в условиях развития рыночных отношений, введенного в действие Письмом Госстроя РФ от 29.12.1993 N 12-349, Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 05.03.2004 N 15/1 (МДС 81-35.2004), а также в нарушение утвержденного проекта, сводного сметного расчета, локальной сметы при определении стоимости работ по агротехмероприятиям применена контрактная расценка за единицу работ, которая не соответствует территориальным единичным расценкам для Московской области ТЕР-2001, федеральным единичным расценкам ФЕР-2001, что обусловило завышение стоимости работ по агротехмероприятиям и неправомерное расходование средств федерального бюджета на их оплату в сумме 7028.1 тыс. рублей.
Мнение о правильности установления контрактной расценки для определения стоимости названных работ в государственном контракте от 26.09.2003 N 19/203 истец ошибочно мотивирует ссылкой на нормы п. 2 статьи 766 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой условия государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ определяются в соответствии с объявленными условиями торгов и предложением подрядчика, признанного победителем торгов, не учитывая при этом, что пункт 2 статьи 766 Гражданского кодекса РФ в такой редакции применяется после принятия Федерального закона от 19.02.2006 N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с изм.) и, кроме того, не отменяет законодательно установленной обязанности субъектов инвестиционной деятельности соблюдать установленный порядок формирования цен.
Также несостоятельны ссылки истца на п. 31 действовавшей на момент заключения контракта редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 г. N 714 "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета" и на п. 45 названного Постановления в действующей редакции, поскольку эти пункты также не освобождают от необходимости соблюдения законодательства РФ при заключении государственных контрактов и расчетах за выполненные работы.
Помимо вышеуказанной суммы неправомерных расходов бюджетных средств на оплату работ по агротехмероприятиям, допущены иные неправомерные расходы средств федерального бюджета.
В частности, в нарушение п. 7.2. Постановления Госстроя СССР от 02.02.1998 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000) в рамках выполнения обязательств по государственному контракту от 01.09.2006 N 34/2006 и дополнительным соглашениям к нему от 04.09.2006 N 1/06, от 07.09.2006 N 2/06 и от 20.12.2006 N 3/06, заключенным Предприятием с ЗАО "МАД", неправомерно израсходовано средств федерального бюджета на оплату услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) в сумме 3586,8 тыс. рублей.
В доводах истца отсутствуют аргументы, основанные на действовавших в проверяемом периоде законодательных и нормативных документах, и доказывающие правомерность расходования им средств федерального бюджета на вышеуказанную цель. Вместе с тем, имеется описание содержания переписки с Росстроем.
Приведенные истцом и в этом случае ссылки на п. 2 ст. 766 Гражданского кодекса РФ, Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 N 714 и др. не могут служить доказательной базой правильности использования средств бюджета, поскольку в них не содержится указаний о возможности заключать государственные контракты с нарушением законодательства и осуществлять излишнее, незаконное расходование бюджетных средств.
Согласно п. 7.2. действовавшего в 2006 году Постановления Госстроя СССР от 02.02.1988 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000) расходы на оплату услуг по осуществлению технического надзора производятся за счет средств, предусмотренных на эти цели в сводных сметных расчетах стоимости строительства, с уменьшением на 30% лимита затрат, устанавливаемого на содержание заказчика-застройщика.
Уменьшение на 30% лимита этих затрат фактически не было произведено, что и явилось причиной излишнего расходования бюджетных средств.
Одним из оснований истца о признании незаконным предписания Территориального управления в части записей о неправомерном расходовании средств федерального бюджета на оплату услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) в сумме 3586,8 тыс. руб. было утверждение, что Постановление Госстроя СССР от 02.02.1988 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000) не подлежит применению, как отмененное Постановлением Госстроя от 08.06.2001 N 58 "Об утверждении Положения о заказчике при строительстве объектов государственных нужд на территории Российской Федерации".
Однако, позиция истца не основана на действующем законодательстве. В соответствии с п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Поскольку Минюстом России в регистрации Постановления Госстроя от 08.06.2001 N 58 "Об утверждении Положения о заказчике при строительстве объектов государственных нужд на территории Российской Федерации" отказано, Постановление Госстроя от 08.06.2001 г. N 58 применению не подлежит.
Таким образом, при расчете расходов на оплату услуг по осуществлению технического надзора ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" должен был руководствоваться действующим Постановлением Госстроя СССР от 02.02.1988 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000).
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд полагает заявленные требования обоснованными по доводам, изложенным заявителем и третьими лицами, а также в связи со следующим.
Требование административного органа о применении по государственному контракту N 19/2003 от 26.09.2003 г., заключенному между ФГУП ААД и ОАО "Центродорстрой" по согласованию с Министерством транспорта РФ, для оплаты выполненных подрядчиком работ локальной сметы и расчетных индексов пересчета стоимости СМР для Московской области (ТЕР-2001), а не стоимости работ, установленных государственным контрактом, суд полагает необоснованным в связи со следующим.
В апреле 2003 года был проведен государственный конкурс по размещению заказа на выполнение работ по строительству объектов и сооружений летного поля по проекту "Реконструкция ИВПП-1 в аэропорту Домодедово".
ОАО "Центродорстрой" представил свое конкурсное предложение с общей ценой контракта 2.495.202.779 рублей, которая определялась на основании ведомости объемов работ, входящих в предмет конкурса.
Письмом N 17.1-355ГА от 12.05.2003 года Министерство транспорта России признало заявку ОАО "Центродорстрой" победившей в конкурсе с правом заключения контракта.
26 сентября 2003 года был заключен государственный контракт N 19/2003, в котором неотъемлемой частью контракта является приложение N 2 конкурсное предложение подрядчика (с ведомостью объемов работ, входящих в предмет конкурса).
В соответствии с пп. б) п. 13.1.2. контракта стоимость выполненных подрядчиком работ за отчетный период определяется как сумма произведений принятых заказчиком-застройщиком фактических объемов работ на соответствующие единичные расценки согласно ведомости объемов работ, входящих в предмет конкурса (приложение N 2) с учетом индексации. В случае, если подрядчиком выполнены виды и объемы работ по утвержденной заказчиком-застройщиком к производству работ рабочей документации, не вошедшие в ведомость объемов работ, входящих в предмет конкурса (приложение N 2), стоимость этих работ определяется по сметам к данной рабочей документации, с учетом согласованных сторонами лимитированных и прочих затрат и индексации. Применительно к пп. б) п. 13.1.2. приложение N 2 к контракту содержит Раздел 10 "Агротехмероприятия РД и МС", в связи с чем для определения стоимости данных работ должны применяться закрепленные в контракте расценки ведомости объемов, работ (приложение N 2).
В соответствии с п. 2 статьи 766 Гражданского кодекса РФ в случае если государственный контракт заключается по результатам торгов, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, условия государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов и предложением подрядчика, признанного победителем торгов.
На момент заключения контракта действовал п. 31 Постановления Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета", в соответствии с которым государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд является основным документом для расчетов за выполненные работы (услуги), поставленные материалы, оборудование и т.д.
Согласно п. 45 Постановления Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета" государственный заказчик обеспечивает финансирование строек и объектов на основании государственных контрактов (договоров).
Согласно пункту 3 Письма Министерства экономики РФ N ИМ-663/02-93 от 17.07.1995 года одним из основных видов цен государственных контрактов является цена, установленная по результатам проведения конкурсов и аукционов.
Государственный контракт заключен на основании надлежащим образом проведенного конкурса, решение о заключении контракта принимало Министерство транспорта РФ, и ФГУП ААД, подведомственное Министерству транспорта РФ, выполнило условия заключенного контракта.
В связи с вышеизложенным решение ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО об обязанности ФГУП ААД фактически в одностороннем порядке изменить условия государственного контракта и применить к государственному контракту 2003 года, заключенному по результатам проведенного конкурса, локальной сметы 2005 года и индексов пересчета для определения в текущих ценах стоимости работ, к которым установлены эти расценки суд полагает незаконным.
В этом случае подрядчик будет вправе в судебном порядке взыскать с ФГУП ААД предусмотренные государственным контрактом платежи, т.к. после заключения государственного контракта в соответствии со статьями 309 и 310 Гражданского кодекса РФ обязательства сторон должны выполняться надлежащим образом и ни одна из сторон не вправе произвольно изменять согласованную договорную цену выполненных работ.
Содержащееся в оспариваемом предписании утверждение, что при расчете стоимости услуг по строительному контролю осуществления строительства в соответствии с государственным контрактом N 34/2006 от 01 сентября 2006 года между ФГУП ААД и ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" при оплате услуг необходимо было руководствоваться п. 7.2. Постановления Госстроя СССР N 16 от 02.02.1988 года в части снижения стоимости услуг технадзора на 30%, а не установленной в соответствии с государственным контрактом N 34/2006 от 01 сентября 2006 года и проектно-сметной документацией стоимостью выполненных работ также не основано на законе.
Как видно из материалов дела, 15 июня 2006 года в целях проведения конкурса по выбору организации для оказания услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) реконструкции ВПП-1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в а/п Домодедово ФГУП ААД обратилось (письмо N 01/15-391) к руководителю Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству К.С. с просьбой прояснить ситуацию, применяется ли Постановление Госстроя СССР N 16 от 02.02.1988 года "О заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре", в частности п. 7.2., уменьшающий расходы на содержание группы технического надзора на 30% лимита затрат, устанавливаемого на содержание заказчика-застройщика. Специально было указано на то, что Приказ N 36 Росстроя РФ от 15.02.2005 года, утверждающий нормативы на содержание службы заказчика-застройщика на 2005 год, не содержит информации об уменьшении лимита затрат на 30%.
На вышеуказанное письмо пришел ответ за подписью Начальника Управления строительных программ Росстроя РФ М.С. (письмо N 02-1035 от 05.07.2006 года), в котором указано со ссылкой на Постановление Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года о том, что нормативы расходов на содержание дирекции, а также на оплаты услуг организации, осуществляющей строительный контроль, утверждаются Росстроем по согласованию с МЭРТ РФ и Минфин РФ. На момент написания письма Росстрой направил на согласование Минрегиона РФ проект соответствующего документа, но ответа пока не получено. И далее в письме отмечено, что в Приказе Росстроя РФ от 15.02.2005 года N 36, действовавшего в 2005 году, понижающего коэффициента к нормативам затрат на осуществление функций технического надзора не предусмотрено.
8 июня 2001 года было принято Постановление Госстроя РФ N 58 "Об утверждении Положения о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд на территории РФ". Согласно п. 3 Постановления с момента его выхода признается недействующим Постановление Госстроя СССР N 16 от 02.02.1988 года. Однако спустя 11 месяцев Министерство юстиции РФ Письмом N 07/4436-ЮД от 13.05.2002 года отказало в регистрации Постановления N 58.
Вместе с тем, в Примечании к вышеупомянутому Приказу N 36 Росстроя РФ указано, что в установленных нормативах учтены затраты на выполнение функций заказчика-застройщика, предусмотренные Постановлением N 58. То есть, несмотря на отказ в регистрации Постановления N 58 в 2002 году, указанное Постановление фактически было применено Росстроем РФ в 2005 году.
Исходя из этого, а также из ответа Росстроя РФ об отсутствии нормативов по уменьшению лимитов на 30% вытекает, что с 2005 года п. 7.2. Постановления Госстроя СССР от 02.02.1988 года в части снижения затрат на осуществление технического надзора фактически уже не применялся.
В подтверждение данного факта служит также то, что в соответствии с Письмом от 28 апреля 2007 года N 8009-АШ/08 Министерства регионального развития Российской Федерации, основные функции заказчика-застройщика, принципы взаимодействия с государственными с государственным заказчиками и порядок финансирования затрат на их содержания установлен Положением о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.05.2005 г. N 339, в связи с чем, Положение о заказчике-застройщике и техническом надзоре, утвержденное Постановлением Госстроя СССР от 02.02.1988 г. N 16, для регулирования указанных отношений, не применяется.
Таким образом, поскольку на 2006 год нормативов затрат на содержание заказчика-застройщика утверждено не было, а также отсутствие каких-либо иных нормативных документов, проясняющих сложившуюся ситуацию, суд приходит к выводу, что ФГУП ААД совместно с Министерством транспорта РФ правомерно был проведен открытый конкурс на оказание услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора), по результатам которого был заключен государственный контракт N 34/2006 от 01 сентября 2006 года между ФГУП ААД и ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" со стоимостью услуг по осуществлению строительного контроля в размере 1,1% от сметной стоимости строительства на основании утвержденного Федеральным агентством воздушного транспорта РФ и прошедшего Главгосэкспертизу сводного сметного расчета.
В соответствии с п. 2 статьи 766 Гражданского кодекса РФ в случае если государственный контракт заключается по результатам торгов, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, условия государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов и предложением подрядчика, признанного победителем торгов.
Согласно п. 45 Постановления Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета" государственный заказчик обеспечивает финансирование строек и объектов на основании государственных контрактов (договоров).
Согласно пункту 3 Письма Министерства экономики РФ N ИМ-663/02-93 от 17.07.1995 года одним из основных видов цен государственных контрактов является цена, установленная по результатам проведения конкурсов и аукционов.
Государственный контракт заключен на основании надлежащим образом проведенного конкурса, при этом до проведения конкурса ФГУП ААД уточнило в Росстрое РФ размер нормативов затрат на осуществление услуг по техническому надзору и пришло к выводу о правильности установления коэффициента 1,1% от сметной стоимости строительства, после чего добросовестно выполнило условия заключенного контракта.
Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ установлены ст. 283 Бюджетного кодекса РФ.
Указанный перечень является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит.
Ни одно из указанных в Кодексе оснований в тексте оспариваемого предписания не содержится.
Кроме того, Бюджетный кодекс РФ не предусматривает такую меру принуждения как возмещение в федеральный бюджет неправомерных расходов.
Помимо изложенного, согласно п. 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора проверка эффективности и правомерности использования средств федерального бюджета проводится по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов РФ.
Как видно из материалов дела и не оспаривается сторонами такое обращение отсутствовало.
Вопрос эффективности расходования средств федерального бюджета решен конкурсной комиссией при Государственной службе гражданской авиации Минтранса России, о чем свидетельствует уведомление председателя конкурсной комиссии от 12.05.03 N 17.1 - 355 ГА (приложение N 1 к госконтракту).
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что проверка проведена без достаточных на то оснований, решение об эффективности использования средств принято неуполномоченным лицом.
В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Оценив относимость, допустимость, достоверность имеющихся в деле доказательств в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя по делу и третьих лиц.
При таких обстоятельствах в соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ оспариваемое предписание подлежит признанию незаконным.
В соответствии с ч. 1 ст. 110 АПК РФ оплаченная заявителем при обращении в суд государственная пошлина подлежит взысканию в его пользу с ответчика.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 309, 310, 424, 432, 763, 766, 767 ГК РФ, 152, 250 Бюджетного кодекса РФ, ст. 152 Градостроительного кодекса РФ, ст. ст. 64, 65, 71, 75, 110, 112, 167 - 170, 176, 200, 201 АПК РФ, суд
решил:
предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области N 48-01-23/44 от 13.03.07 г., вынесенное в адрес ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово", проверенное на соответствие ГК РФ и БК РФ - признать незаконным.
Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области в пользу ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" 3.000 руб. госпошлины.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в месячный срок со дня его изготовления в полном объеме.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "SDELO.RU | Составление смет в строительстве" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ АРБИТРАЖНОГО СУДА Г. МОСКВЫ ОТ 06.08.2007 ПО ДЕЛУ N А40-13356/07-96-65
Разделы:Составление смет в строительстве
АРБИТРАЖНЫЙ СУД Г. МОСКВЫ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 6 августа 2007 г. по делу N А40-13356/07-96-65
Резолютивная часть решения объявлена 30 июля 2007 г.
Полный текст решения изготовлен 06 августа 2007 г.
Арбитражный суд города Москвы в составе:
председательствующего - судьи С.В.В.,
при секретаре - помощнике судьи Л.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово"
к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области
3-е лица ЗАО "Международный аэропорт Домодедово", ОАО "Центрдорстрой", Министерство транспорта РФ, Федеральное агентство воздушного транспорта,
о признании незаконным предписания от 13.03.07 г.,
в заседании приняли участие: от заявителя - С.Л.С. (приказ от 14.02.97 г. N 51/к, пасп. 46 02 702997, выдан 24.04.02 г.), Ф. (дов. от 27.03.07 г. N 01/13-149, пасп. 46 03 743946, выдан 20.12.02 г.), П. (дов. от 27.03.07 г. N 01/13-150, пасп. 45 06 874501, выдан 25.09.03 г.), от ответчика - З. (дов. N 56 от 21.12.06 г., удост. N 0003947, выдано 20.12.06 г.), С.В.В. (дов. N 7 от 21.05.07 г., удост. N 0004133 от 09.01.07 г.), Ч. (дов. N 10 от 09.07.07 г., удост. N 0003457, выдано 02.07.07 г.), М.Р. (дов. N 6 от 24.04.07 г., удост. N 0004043, выдано 09.01.07 г.), от ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" - Е. (дов. от 18.10.06 г., пасп. 45 07 690724, выдан 14.09.04 г.), от ОАО "Центрдорстрой" - К.Н. (дов. N 01/160 от 26.04.07 г., пасп. 45 06 377654, выдан 24.11.03 г.), от Федерального агентства воздушного транспорта - Ж. (дов. от 12.04.07 г. N ВЕ1.13-831, пасп. 45 02 517566, выдан 14.02.02 г.)
установил:
в феврале - марте 2007 г. Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области (Росфиннадзором) проведена проверка эффективности расходования ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" (ФГУП "ААД") средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год.
По результатам проверки Росфиннадзор пришел к выводу о неправомерности расходования ФГУП ААД средств федерального бюджета, выделенных на реконструкцию взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянки самолетов в аэропорту Домодедово. По мнению ответчика нарушение заявителем законодательства РФ выразились в следующем.
По государственному контракту N 19/2003 от 26.09.2003 г., заключенному между ФГУП ААД и ОАО "Центродорстрой" по согласованию с Министерством транспорта РФ, для оплаты выполненных подрядчиком работ должна быть применена локальная смета и расчетные индексы пересчета стоимости СМР для Московской области (ТЕР-2001), а не стоимость работ, установленная государственным контрактом N 19/2003 от 26.09.2003 г., заключенным на основании проведенного конкурса.
При расчете стоимости услуг по строительному контролю осуществления строительства в соответствии с государственным контрактом N 34/2006 от 01 сентября 2006 года между ФГУП ААД и ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" при оплате услуг необходимо было руководствоваться п. 7.2. Постановления Госстроя СССР N 16 от 02.02.1988 года в части снижения стоимости услуг технадзора на 30%, а не установленной в соответствии с государственным контрактом N 34/2006 от 01 сентября 2006 года и проектно-сметной документацией стоимостью выполненных работ.
13 марта 2007 года в адрес заявителя направлено предписание N 48-01-23/44 об устранении и предупреждении в дальнейшем нарушений законодательства РФ при расходовании средств федерального бюджета, возмещении в федеральный бюджет неправомерных расходов в сумме 10.614.900 рублей, а также привлечении к ответственности виновных лиц.
Полагая данное предписание незаконным заявитель ссылается на отсутствие со стороны ФГУП ААД нарушений законодательства и отсутствие оснований мер принуждения, поскольку Бюджетным кодексом РФ подобное основание применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства не предусмотрено.
Представитель ЗАО "Международный аэропорт Домодедово", поддерживая заявленные требования, в судебном заседании пояснил следующее.
ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" принимал участие в открытом конкурсе, проводимом ФГУП ААД на оказание услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора).
По результатам конкурса был заключен государственный контракт N 34/2006 от 01 сентября 2006 года между ФГУП ААД и ЗАО "МАД".
Государственный контракт полностью соответствует ст. 766 ГК РФ, в которой существенным условием помимо прочих определена стоимость выполняемых работ по государственному контракту.
П. 45 Постановления Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета" государственный заказчик обеспечивает финансирование строек и объектов на основании государственных контрактов (договоров).
Согласно пункту 3 Письма Министерства экономики РФ N ИМ-663/02-93 от 17.07.1995 года одним из основных видов цен государственных контрактов является цена, установленная по результатам проведения конкурсов и аукционов.
Перечисленные документы и заключенный контракт не содержат оснований (условий) для применения понижающего коэффициента в размере 30%. Ссылки ответчика в предписании на подзаконные нормативные акты не могут противоречить указанным выше нормам права.
Позиция ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО о необходимости уменьшения после заключения государственного контракта стоимости оказываемых услуг на 30%, незаконна и противоречит ст. 424 ГК РФ.
Представитель ОАО "Центродорстрой", также поддерживая позицию заявителя, привел следующие доводы.
Между ОАО "Центродорстрой" и ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" заключен государственный контракт N 19/2003 от 26.09.2003 г.
Согласно ч. 1 ст. 766 ГК РФ условие о стоимости подлежащих выполнению работ по госконтракту является существенным условием.
Поэтому одностороннее изменение существенных условий согласно ч. 1 ст. 432 ГК РФ приводит стороны к состоянию, когда соглашение по существенным условиям не считается достигнутым сторонами, а контракт не считается заключенным.
Статья же 767 ГК РФ предусматривает возможность изменения государственного контракта лишь по соглашению сторон, а в качестве обязанности - лишь в случае уменьшения соответствующего бюджета. Но в предписании от 13.03.07 г. вопрос об уменьшении бюджета не ставится.
Поэтому законных оснований для одностороннего изменения государственного контракта N 19/2003 от 26.09.03 г. не имеется.
Как следует из госконтракта N 19/2003 он вступил в силу 26.09.2003 г. и финансирование строительства производится в соответствии с графиком финансирования (п. 12.4. государственного контракта). А из графика финансирования видно, что он включает в себя объем финансирования на 2006 год в сумме 133,8 млн. руб. При этом из предписания от 13.03.07 г., оспариваемого заявителем, не следует, что этот объем финансирования нарушен ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово".
Согласно ст. 42 государственного контракта в число приложений к нему включено конкурсное предложение подрядчика с ведомостью объемов работ, а из ведомости видно, что она содержит наименование работ, объем работ и стоимость работ.
Согласно же пункту 14.1 госконтракта цены, устанавливаемые за выполнение работ, не должны отличаться от цен, указанных в конкурсной заявке подрядчика (ведомости объемов работ).
При этом в абзаце втором на первом листе предписания ничего не говорится о соответствии (или о несоответствии) цен по выполнению агротехмероприятий, по которым оплачены работы, ценам в конкурсной заявке (ведомости объемов работ).
Согласно же подпункту "б" пункта 13.1.2 государственного контракта, ст. ст. 766 (ч. 1), 763 (ч. 2) ГК РФ работы по агротехмероприятиям должны быть оплачены по ценам, установленным государственным контрактом (ведомостью объемов работ).
Поэтому у составителя предписания нет законных оснований утверждать о неправомерном расходовании средств, выделенных на реконструкцию ВПП-1, РД и МС в аэропорту Домодедово при оплате работ по агротехмероприятиям.
Из первого абзаца на первом листе предписания видно, что Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области проверка проведена по эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных на реконструкцию ВПП-1, РД и МС самолетов в аэропорту Домодедово.
Однако согласно п. 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора проверка эффективности и правомерности использования средств федерального бюджета проводится по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов РФ (абзац 2 п. 5.14.1).
Из предписания от 13.03.07 г. не усматривается, что проверка проводилась по обращению руководителей правоохранительных органов, ибо это была плановая проверка по поручению Росфиннадзора, что свидетельствует о превышении полномочий Территориальным управлением при проведении проверки.
Вопрос же эффективности расходования средств федерального бюджета в рассматриваемом случае решен конкурсной комиссией при Государственной службе гражданской авиации Минтранса России, о чем свидетельствует уведомление председателя конкурсной комиссии от 12.05.03 N 17.1 - 355 ГА (приложение N 1 к госконтракту). Поэтому согласно ч. 2 ст. 211 АПК РФ предписание от 13.03.2007 г. является незаконным и подлежит отмене.
Представитель Федерального агентства воздушного транспорта в судебном заседании пояснил следующее.
Минтранс России (в лице Государственной службы гражданской авиации), как государственный заказчик по проекту "Реконструкция взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в аэропорту "Домодедово", возложил часть своих функций по организации и финансированию реконструкции на заказчика-застройщика ГУП "Администрация аэропорта Домодедово" в соответствии с договором от 1 сентября 2003 года N 135.
Конкурс по размещению заказа на выполнение работ по указанному проекту был проведен в апреле 2003 года (уведомление Государственной службы гражданской авиации Минтранса России N 17.1-355ГА от 12 мая 2003 года). По результатам конкурса заключен государственный контракт N 19/2003 от 26 сентября 2003 года между ГУП "Администрация аэропорта Домодедово" и ОАО "Центродорстрой".
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство транспорта Российской Федерации, включая Государственную службу гражданской авиации, было упразднено и образовано Министерство транспорта и связи Российской Федерации, а также Федеральное агентство воздушного транспорта.
Учитывая вышеизложенное, а также, что Росавиация не участвовала в заключении договора от 1 сентября 2003 года N 135 и не согласовывала госконтракт N 19/2003, дать обоснованные пояснения по вопросу значительного превышения единичных расценок за агротехмероприятия РД и МС, указанных в приложении N 2 к госконтракту N 19/2003, над ценой за единицу работ в соответствии с локальной сметой N 02-05-01/1-2 и сводным сметным расчетом, не представляется возможным.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.02.2006 г. N 140-р, в 2006 г. Росавиация, стала государственным заказчиком в части Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России", в силу которой, а также в соответствии с договором от 26.02.2006 г. N Д-01-02/6 (с дополнениями), на ФГУП "ААД" возложены функции заказчика-застройщика по объекту "Реконструкция ВПП-1, РД и МС самолетов в аэропорту "Домодедово".
В дальнейшем, Росавиацией были доведены на лицевой счет ФГУП "ААД" лимиты бюджетных обязательства в соответствии с объемом финансирования, предусмотренным договором от 26.02.2006 г. N Д-01-02/6 (с дополнениями) и распоряжением Правительства N 140-р.
В отношении позиции ТУ Росфиннадзора в Московской области: "в нарушение п. 7.2 Постановления Госстроя СССР от 02.02.1988 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000) в рамках выполнения обязательств по государственному контракту от 01.09.2006 N 34/2006 и дополнительным соглашениям к нему от 04.09.2006 N 1/06, от 07.09.2006 N 2/06 и от 20.12.2006 N 3/06, заключенным Предприятием с ЗАО "МАД", неправомерно израсходовано средств федерального бюджета на оплату услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) в сумме 3 586,8 тыс. рублей".
Росавиация, как государственный заказчик по проекту в 2006 году, в соответствии с пунктом 1.2.2 договора от 26 февраля 2006 года N Д-01-02/06 передала заказчику-застройщику ГУП "Администрация аэропорта Домодедово" функции по осуществлению строительного контроля, организации и проведению размещения заказа по выбору организации для оказания услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора), заключение государственного контракта с организацией - победителем размещения заказа.
Конкурс на определение исполнителя работ по осуществлению строительного контроля (технического надзора) и оказанию инжиниринговых услуг (научно-технического сопровождения) за строительством (реконструкцией) объекта "Реконструкция взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в аэропорту "Домодедово" для государственных нужд проведен 30 августа 2006 года (протокол N 2 заседания конкурсной комиссии от 30 августа 2006 года).
По результатам конкурса заключен государственный контракт N 34/2006 от 1 сентября 2006 года (далее - госконтракт N 34/2006) между ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" и ЗАО "Международный аэропорт Домодедово".
Средства на оплату услуг организации, определенной по конкурсу, по осуществлению строительного контроля на стройках и объектах, на которых производятся работы по реконструкции, предусматриваются в сводном сметном расчете строительства на весь период строительства (пункт 48 Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года N 714).
Согласно пункту 2 госконтракта N 34/2006 стоимость услуг исполнителя (ЗАО "Международный аэропорт Домодедово") определяется в размере 1,1% от сметной стоимости строительства (реконструкции) взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в аэропорту "Домодедово" с понижающим коэффициентом 0,99, полученным в результате снижения начальной цены конкурсного предложения исполнителем. Стоимость услуг исполнителя по контракту определена на основании протокола заявок N 2 от 30 августа 2006 года.
Сводный сметный расчет стоимости строительства по проекту, утвержденный распоряжением Росавиации от 22 февраля 2006 года N АЮ-41-р, включает главу 10 "Содержание дирекции (технического надзора) строящегося предприятия", в которой определены затраты на содержание технадзора в размере 1,1% от сметной стоимости строительства согласно Приказу Росстроя от 15 февраля 2005 года N 36.
Пункт 7.2 Постановления Госстроя СССР от 2 февраля 1988 года N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000), на который ссылается ТУ Росфиннадзора в Московской области, установил, что расходы на содержание группы технического надзора устанавливаются за счет средств, предусмотренных на эти цели в сводных сметных расчетах стоимости строительства, с уменьшением на 30 процентов лимита затрат, устанавливаемого на содержание заказчика-застройщика.
В соответствии с Письмом от 28 апреля 2007 года N 8009-АШ/08 Министерства регионального развития Российской Федерации, основные функции заказчика-застройщика, принципы взаимодействия с государственными с государственным заказчиками и порядок финансирования затрат на их содержания установлен Положением о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.05.2005 г. N 339, в связи с чем, Положение о заказчике-застройщике и техническом надзоре, утвержденное Постановлением Госстроя СССР от 02.02.1988 г. N 16, для регулирования указанных отношений, не применяется.
Не соглашаясь с доводами заявителя и третьих лиц, представители ответчика в судебном заседании пояснили следующее.
Обязательное к исполнению предписание Территориального управления Росфиннадзора в Московской области о принятии мер по устранению и предупреждению в дальнейшем нарушений законодательства Российской Федерации при расходовании средств федерального бюджета, возмещению в федеральный бюджет неправомерных расходов в сумме 10614,9 тыс. руб., а также привлечению к ответственности виновных лиц, направлено директору предприятия по результатам проверки расходования средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год, в ходе которой выявлены факты неправомерного расходования названным предприятием средств федерального бюджета, выделенных ему как заказчику-застройщику на реконструкцию взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в аэропорту Домодедово, в сумме 10614,9 тыс. рублей.
Предписание необоснованно трактуется истцом как "незаконное решение ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО об обязанности ФГУП ААД фактически в одностороннем порядке изменить условия государственного контракта...".
Кроме того, в заявлении истец также необоснованно указывает: "считаем позицию ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО о необходимости уменьшения после заключения государственного контракта стоимости оказываемых услуг на 30% незаконной. ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" будет также вправе на основании статей 309 и 310 Гражданского кодекса РФ в судебном порядке взыскать с ФГУП ААД предусмотренные государственным контрактом платежи при выполнении ФГУП ААД предписания ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО".
Вышеизложенное трактование предписания Территориального управления Росфиннадзора в Московской области не соответствует записям в тексте предписания.
В тексте предписания не содержится формулировок и требований, не соответствующих законодательству Российской Федерации, или затрагивающих интересы других юридических лиц.
Согласно бюджетному законодательству Российской Федерации, меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства применяются к участникам бюджетного процесса. В соответствии со ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ФГУП ААД, как получатель бюджетных средств, является участником бюджетного процесса.
Предписанием Территориального управления Росфиннадзора в Московской области, в соответствии с п. 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина России от 11.07.2005 N 89н, предложено руководителю проверенной организации (бюджетополучателю) принять меры по возмещению в федеральный бюджет сумм неправомерных расходов бюджетных средств.
Истец в исковом заявлении ошибочно указывает, что предписание возлагает на Предприятие обязанности по возврату в федеральный бюджет бюджетных средств, тем самым, искажая содержание предписания о возмещении федеральному бюджету неправомерных расходов (т.е. причиненного федеральному бюджету ущерба).
Во-вторых, имеются законные основания для направления предписания директору ФГУП ААД по результатам проверки использования средств федерального бюджета.
ФГУП ААД является заказчиком-застройщиком (объект - реконструкция аэропорта Домодедово) и получателем средств федерального бюджета (лицевой счет в Отделении по Домодедовскому району Управления Федерального казначейства по Московской области).
Как бюджетополучатель, ФГУП ААД обязано, в соответствии со статьями 163 и 250 Бюджетного кодекса Российской Федерации, эффективно, в соответствии с законодательством Российской Федерации, и по целевому назначению использовать бюджетные средства.
В частности, согласно ст. 250 Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятие денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета, осуществляется путем заключения получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) договоров (контрактов) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако проверкой выявлены факты неправомерного, незаконного расходования Предприятием бюджетных средств на оплату завышенной, в нарушение законодательства Российской Федерации, стоимости работ по агротехмероприятиям на 7028,1 тыс. руб. и услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) на сумму. 3586,8 тыс. рублей.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", средства, израсходованные незаконно, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение месяца после выявления указанных нарушений.
В-третьих, в доказательствах истца правомерности расходования им бюджетных средств не содержится ссылок на нормы законодательства РФ, которые явились бы основанием для внесения изменений в записи предписания и материалов проверки о допущенных нарушениях законодательства при расходовании средств федерального бюджета, а отдельные доводы ошибочны.
Истцом не принимается во внимание, что обязанность субъектов инвестиционной деятельности, в том числе ФГУП "Администрация аэропорта ДОМОДЕДОВО", осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также с утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), установлена ст. 7 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Договоры истца по вопросу расходования средств федерального бюджета на оплату работ по агротехмероприятиям (неправомерно израсходовано 7028,1 тыс. руб.) не учитывают следующих законодательных и нормативных документов.
Пунктом 6 ст. 52 Градостроительного кодекса установлено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию и т.п. в соответствии с проектной документацией. Согласно п. 2.2.2. Порядка определения стоимости строительства и свободных (договорных) цен на строительную продукцию в условиях развития рыночных отношений, введенного в действие Письмом Госстроя РФ от 29.12.1993 N 12-349, п. 3.23 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 05.03.2004 N 15/1 (МДС 81-35.2004) в состав проекта входит: сводный сметный расчет стоимости строительства, объектные и локальные сметные расчеты, объектные и локальные сметы.
Согласно обоснованиям инвестиций, дополнительным материалам обоснований инвестиций, а также утвержденным проекту, сводному сметному расчету, в состав проектной документации по реконструкции ВПП-1, РД, МС самолетов в аэропорту "ДОМОДЕДОВО" входит локальная смета N 02-05-01/1-2 по агротехмероприятиям, сметная стоимость указанных работ в уровне базисных цен определена по сборникам территориальных единичных расценок для Московской области ТЕР-2001, федеральных единичных расценок ФЕР-2001.
Распоряжениями Росавиации от 22.02.2006 N АЮ-41-р, от 25.05.2006 N АЮ-151-р, утвердившими сводный сметный расчет с изменениями, Росавиация (государственный заказчик) согласовал использование сборников территориальных единичных расценок для Московской области ТЕР-2001, федеральных единичных расценок ФЕР-2001 при определении сметной стоимости.
Применение в обязательном порядке сборников единичных расценок для составления сметной документации на строительство объектов, финансируемых за счет средств бюджетов всех уровней, установлено п. 1.1. Методических указаний - по разработке единичных расценок на строительные, монтажные, специальные строительные и ремонтно-строительные работы, утвержденных Постановлением Госстроя России от 26.04.1999 N 30 (МДС 81-20.2000). Сборники ЕР являются составной частью системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве, действующей на территории Российской Федерации.
Согласно пунктам 2.1.1. Порядка и 3.1. Методики сметная стоимость является основой для определения размера капитальных вложений, финансирования строительства, формирования договорных цен на строительную продукцию, расчетов за выполненные подрядные работы.
В соответствии с п. 3 распоряжения Минмособлстроя от 08.08.2003 N 40 "О переходе строительного комплекса Московской области на новую сметно-нормативную базу ценообразования в строительстве", п. 1.3. письма Министерства строительного комплекса Московской области от 14.08.2003 N 6-7/780 "О переходе на новую сметно-нормативную базу 2001 года строительного комплекса Московской области" с 01.09.2003 в Московской области разработка проектно-сметной и предпроектной документации, а также расчеты за выполненные строительно-монтажные, ремонтно-строительные работы и услуги на основе этой документации осуществляются в текущих ценах по Государственным элементным сметным нормам (ГЭСН-2001) с применением методов индексации базисной стоимости, установленной по федеральным и территориальным единичным расценкам (ФЕР-2001 и ТЕР-2001).
В нарушение п. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 7 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", Порядка определения стоимости строительства и свободных (договорных) цен на строительную продукцию в условиях развития рыночных отношений, введенного в действие Письмом Госстроя РФ от 29.12.1993 N 12-349, Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 05.03.2004 N 15/1 (МДС 81-35.2004), а также в нарушение утвержденного проекта, сводного сметного расчета, локальной сметы при определении стоимости работ по агротехмероприятиям применена контрактная расценка за единицу работ, которая не соответствует территориальным единичным расценкам для Московской области ТЕР-2001, федеральным единичным расценкам ФЕР-2001, что обусловило завышение стоимости работ по агротехмероприятиям и неправомерное расходование средств федерального бюджета на их оплату в сумме 7028.1 тыс. рублей.
Мнение о правильности установления контрактной расценки для определения стоимости названных работ в государственном контракте от 26.09.2003 N 19/203 истец ошибочно мотивирует ссылкой на нормы п. 2 статьи 766 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой условия государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ определяются в соответствии с объявленными условиями торгов и предложением подрядчика, признанного победителем торгов, не учитывая при этом, что пункт 2 статьи 766 Гражданского кодекса РФ в такой редакции применяется после принятия Федерального закона от 19.02.2006 N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с изм.) и, кроме того, не отменяет законодательно установленной обязанности субъектов инвестиционной деятельности соблюдать установленный порядок формирования цен.
Также несостоятельны ссылки истца на п. 31 действовавшей на момент заключения контракта редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 г. N 714 "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета" и на п. 45 названного Постановления в действующей редакции, поскольку эти пункты также не освобождают от необходимости соблюдения законодательства РФ при заключении государственных контрактов и расчетах за выполненные работы.
Помимо вышеуказанной суммы неправомерных расходов бюджетных средств на оплату работ по агротехмероприятиям, допущены иные неправомерные расходы средств федерального бюджета.
В частности, в нарушение п. 7.2. Постановления Госстроя СССР от 02.02.1998 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000) в рамках выполнения обязательств по государственному контракту от 01.09.2006 N 34/2006 и дополнительным соглашениям к нему от 04.09.2006 N 1/06, от 07.09.2006 N 2/06 и от 20.12.2006 N 3/06, заключенным Предприятием с ЗАО "МАД", неправомерно израсходовано средств федерального бюджета на оплату услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) в сумме 3586,8 тыс. рублей.
В доводах истца отсутствуют аргументы, основанные на действовавших в проверяемом периоде законодательных и нормативных документах, и доказывающие правомерность расходования им средств федерального бюджета на вышеуказанную цель. Вместе с тем, имеется описание содержания переписки с Росстроем.
Приведенные истцом и в этом случае ссылки на п. 2 ст. 766 Гражданского кодекса РФ, Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 N 714 и др. не могут служить доказательной базой правильности использования средств бюджета, поскольку в них не содержится указаний о возможности заключать государственные контракты с нарушением законодательства и осуществлять излишнее, незаконное расходование бюджетных средств.
Согласно п. 7.2. действовавшего в 2006 году Постановления Госстроя СССР от 02.02.1988 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000) расходы на оплату услуг по осуществлению технического надзора производятся за счет средств, предусмотренных на эти цели в сводных сметных расчетах стоимости строительства, с уменьшением на 30% лимита затрат, устанавливаемого на содержание заказчика-застройщика.
Уменьшение на 30% лимита этих затрат фактически не было произведено, что и явилось причиной излишнего расходования бюджетных средств.
Одним из оснований истца о признании незаконным предписания Территориального управления в части записей о неправомерном расходовании средств федерального бюджета на оплату услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) в сумме 3586,8 тыс. руб. было утверждение, что Постановление Госстроя СССР от 02.02.1988 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000) не подлежит применению, как отмененное Постановлением Госстроя от 08.06.2001 N 58 "Об утверждении Положения о заказчике при строительстве объектов государственных нужд на территории Российской Федерации".
Однако, позиция истца не основана на действующем законодательстве. В соответствии с п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Поскольку Минюстом России в регистрации Постановления Госстроя от 08.06.2001 N 58 "Об утверждении Положения о заказчике при строительстве объектов государственных нужд на территории Российской Федерации" отказано, Постановление Госстроя от 08.06.2001 г. N 58 применению не подлежит.
Таким образом, при расчете расходов на оплату услуг по осуществлению технического надзора ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" должен был руководствоваться действующим Постановлением Госстроя СССР от 02.02.1988 N 16 "Об утверждении Положения о заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре" (МДС 12-3.2000).
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд полагает заявленные требования обоснованными по доводам, изложенным заявителем и третьими лицами, а также в связи со следующим.
Требование административного органа о применении по государственному контракту N 19/2003 от 26.09.2003 г., заключенному между ФГУП ААД и ОАО "Центродорстрой" по согласованию с Министерством транспорта РФ, для оплаты выполненных подрядчиком работ локальной сметы и расчетных индексов пересчета стоимости СМР для Московской области (ТЕР-2001), а не стоимости работ, установленных государственным контрактом, суд полагает необоснованным в связи со следующим.
В апреле 2003 года был проведен государственный конкурс по размещению заказа на выполнение работ по строительству объектов и сооружений летного поля по проекту "Реконструкция ИВПП-1 в аэропорту Домодедово".
ОАО "Центродорстрой" представил свое конкурсное предложение с общей ценой контракта 2.495.202.779 рублей, которая определялась на основании ведомости объемов работ, входящих в предмет конкурса.
Письмом N 17.1-355ГА от 12.05.2003 года Министерство транспорта России признало заявку ОАО "Центродорстрой" победившей в конкурсе с правом заключения контракта.
26 сентября 2003 года был заключен государственный контракт N 19/2003, в котором неотъемлемой частью контракта является приложение N 2 конкурсное предложение подрядчика (с ведомостью объемов работ, входящих в предмет конкурса).
В соответствии с пп. б) п. 13.1.2. контракта стоимость выполненных подрядчиком работ за отчетный период определяется как сумма произведений принятых заказчиком-застройщиком фактических объемов работ на соответствующие единичные расценки согласно ведомости объемов работ, входящих в предмет конкурса (приложение N 2) с учетом индексации. В случае, если подрядчиком выполнены виды и объемы работ по утвержденной заказчиком-застройщиком к производству работ рабочей документации, не вошедшие в ведомость объемов работ, входящих в предмет конкурса (приложение N 2), стоимость этих работ определяется по сметам к данной рабочей документации, с учетом согласованных сторонами лимитированных и прочих затрат и индексации. Применительно к пп. б) п. 13.1.2. приложение N 2 к контракту содержит Раздел 10 "Агротехмероприятия РД и МС", в связи с чем для определения стоимости данных работ должны применяться закрепленные в контракте расценки ведомости объемов, работ (приложение N 2).
В соответствии с п. 2 статьи 766 Гражданского кодекса РФ в случае если государственный контракт заключается по результатам торгов, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, условия государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов и предложением подрядчика, признанного победителем торгов.
На момент заключения контракта действовал п. 31 Постановления Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета", в соответствии с которым государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд является основным документом для расчетов за выполненные работы (услуги), поставленные материалы, оборудование и т.д.
Согласно п. 45 Постановления Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета" государственный заказчик обеспечивает финансирование строек и объектов на основании государственных контрактов (договоров).
Согласно пункту 3 Письма Министерства экономики РФ N ИМ-663/02-93 от 17.07.1995 года одним из основных видов цен государственных контрактов является цена, установленная по результатам проведения конкурсов и аукционов.
Государственный контракт заключен на основании надлежащим образом проведенного конкурса, решение о заключении контракта принимало Министерство транспорта РФ, и ФГУП ААД, подведомственное Министерству транспорта РФ, выполнило условия заключенного контракта.
В связи с вышеизложенным решение ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по МО об обязанности ФГУП ААД фактически в одностороннем порядке изменить условия государственного контракта и применить к государственному контракту 2003 года, заключенному по результатам проведенного конкурса, локальной сметы 2005 года и индексов пересчета для определения в текущих ценах стоимости работ, к которым установлены эти расценки суд полагает незаконным.
В этом случае подрядчик будет вправе в судебном порядке взыскать с ФГУП ААД предусмотренные государственным контрактом платежи, т.к. после заключения государственного контракта в соответствии со статьями 309 и 310 Гражданского кодекса РФ обязательства сторон должны выполняться надлежащим образом и ни одна из сторон не вправе произвольно изменять согласованную договорную цену выполненных работ.
Содержащееся в оспариваемом предписании утверждение, что при расчете стоимости услуг по строительному контролю осуществления строительства в соответствии с государственным контрактом N 34/2006 от 01 сентября 2006 года между ФГУП ААД и ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" при оплате услуг необходимо было руководствоваться п. 7.2. Постановления Госстроя СССР N 16 от 02.02.1988 года в части снижения стоимости услуг технадзора на 30%, а не установленной в соответствии с государственным контрактом N 34/2006 от 01 сентября 2006 года и проектно-сметной документацией стоимостью выполненных работ также не основано на законе.
Как видно из материалов дела, 15 июня 2006 года в целях проведения конкурса по выбору организации для оказания услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора) реконструкции ВПП-1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в а/п Домодедово ФГУП ААД обратилось (письмо N 01/15-391) к руководителю Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству К.С. с просьбой прояснить ситуацию, применяется ли Постановление Госстроя СССР N 16 от 02.02.1988 года "О заказчике-застройщике (едином заказчике, дирекции строящегося предприятия) и техническом надзоре", в частности п. 7.2., уменьшающий расходы на содержание группы технического надзора на 30% лимита затрат, устанавливаемого на содержание заказчика-застройщика. Специально было указано на то, что Приказ N 36 Росстроя РФ от 15.02.2005 года, утверждающий нормативы на содержание службы заказчика-застройщика на 2005 год, не содержит информации об уменьшении лимита затрат на 30%.
На вышеуказанное письмо пришел ответ за подписью Начальника Управления строительных программ Росстроя РФ М.С. (письмо N 02-1035 от 05.07.2006 года), в котором указано со ссылкой на Постановление Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года о том, что нормативы расходов на содержание дирекции, а также на оплаты услуг организации, осуществляющей строительный контроль, утверждаются Росстроем по согласованию с МЭРТ РФ и Минфин РФ. На момент написания письма Росстрой направил на согласование Минрегиона РФ проект соответствующего документа, но ответа пока не получено. И далее в письме отмечено, что в Приказе Росстроя РФ от 15.02.2005 года N 36, действовавшего в 2005 году, понижающего коэффициента к нормативам затрат на осуществление функций технического надзора не предусмотрено.
8 июня 2001 года было принято Постановление Госстроя РФ N 58 "Об утверждении Положения о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд на территории РФ". Согласно п. 3 Постановления с момента его выхода признается недействующим Постановление Госстроя СССР N 16 от 02.02.1988 года. Однако спустя 11 месяцев Министерство юстиции РФ Письмом N 07/4436-ЮД от 13.05.2002 года отказало в регистрации Постановления N 58.
Вместе с тем, в Примечании к вышеупомянутому Приказу N 36 Росстроя РФ указано, что в установленных нормативах учтены затраты на выполнение функций заказчика-застройщика, предусмотренные Постановлением N 58. То есть, несмотря на отказ в регистрации Постановления N 58 в 2002 году, указанное Постановление фактически было применено Росстроем РФ в 2005 году.
Исходя из этого, а также из ответа Росстроя РФ об отсутствии нормативов по уменьшению лимитов на 30% вытекает, что с 2005 года п. 7.2. Постановления Госстроя СССР от 02.02.1988 года в части снижения затрат на осуществление технического надзора фактически уже не применялся.
В подтверждение данного факта служит также то, что в соответствии с Письмом от 28 апреля 2007 года N 8009-АШ/08 Министерства регионального развития Российской Федерации, основные функции заказчика-застройщика, принципы взаимодействия с государственными с государственным заказчиками и порядок финансирования затрат на их содержания установлен Положением о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.05.2005 г. N 339, в связи с чем, Положение о заказчике-застройщике и техническом надзоре, утвержденное Постановлением Госстроя СССР от 02.02.1988 г. N 16, для регулирования указанных отношений, не применяется.
Таким образом, поскольку на 2006 год нормативов затрат на содержание заказчика-застройщика утверждено не было, а также отсутствие каких-либо иных нормативных документов, проясняющих сложившуюся ситуацию, суд приходит к выводу, что ФГУП ААД совместно с Министерством транспорта РФ правомерно был проведен открытый конкурс на оказание услуг по осуществлению строительного контроля (технического надзора), по результатам которого был заключен государственный контракт N 34/2006 от 01 сентября 2006 года между ФГУП ААД и ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" со стоимостью услуг по осуществлению строительного контроля в размере 1,1% от сметной стоимости строительства на основании утвержденного Федеральным агентством воздушного транспорта РФ и прошедшего Главгосэкспертизу сводного сметного расчета.
В соответствии с п. 2 статьи 766 Гражданского кодекса РФ в случае если государственный контракт заключается по результатам торгов, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, условия государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов и предложением подрядчика, признанного победителем торгов.
Согласно п. 45 Постановления Правительства РФ N 714 от 11.10.2001 года "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета" государственный заказчик обеспечивает финансирование строек и объектов на основании государственных контрактов (договоров).
Согласно пункту 3 Письма Министерства экономики РФ N ИМ-663/02-93 от 17.07.1995 года одним из основных видов цен государственных контрактов является цена, установленная по результатам проведения конкурсов и аукционов.
Государственный контракт заключен на основании надлежащим образом проведенного конкурса, при этом до проведения конкурса ФГУП ААД уточнило в Росстрое РФ размер нормативов затрат на осуществление услуг по техническому надзору и пришло к выводу о правильности установления коэффициента 1,1% от сметной стоимости строительства, после чего добросовестно выполнило условия заключенного контракта.
Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ установлены ст. 283 Бюджетного кодекса РФ.
Указанный перечень является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит.
Ни одно из указанных в Кодексе оснований в тексте оспариваемого предписания не содержится.
Кроме того, Бюджетный кодекс РФ не предусматривает такую меру принуждения как возмещение в федеральный бюджет неправомерных расходов.
Помимо изложенного, согласно п. 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора проверка эффективности и правомерности использования средств федерального бюджета проводится по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов РФ.
Как видно из материалов дела и не оспаривается сторонами такое обращение отсутствовало.
Вопрос эффективности расходования средств федерального бюджета решен конкурсной комиссией при Государственной службе гражданской авиации Минтранса России, о чем свидетельствует уведомление председателя конкурсной комиссии от 12.05.03 N 17.1 - 355 ГА (приложение N 1 к госконтракту).
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что проверка проведена без достаточных на то оснований, решение об эффективности использования средств принято неуполномоченным лицом.
В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Оценив относимость, допустимость, достоверность имеющихся в деле доказательств в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя по делу и третьих лиц.
При таких обстоятельствах в соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ оспариваемое предписание подлежит признанию незаконным.
В соответствии с ч. 1 ст. 110 АПК РФ оплаченная заявителем при обращении в суд государственная пошлина подлежит взысканию в его пользу с ответчика.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 309, 310, 424, 432, 763, 766, 767 ГК РФ, 152, 250 Бюджетного кодекса РФ, ст. 152 Градостроительного кодекса РФ, ст. ст. 64, 65, 71, 75, 110, 112, 167 - 170, 176, 200, 201 АПК РФ, суд
решил:
предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области N 48-01-23/44 от 13.03.07 г., вынесенное в адрес ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово", проверенное на соответствие ГК РФ и БК РФ - признать незаконным.
Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области в пользу ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" 3.000 руб. госпошлины.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в месячный срок со дня его изготовления в полном объеме.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "SDELO.RU | Составление смет в строительстве" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)